Un peu d'histoire et de politique

Saviez-vous qu’il y aura, le 27 avril prochain, un référendum portant sur la création d’un gouvernement régional au Nunavik ?

Il s’agira, pour les habitants du Nunavik, de se prononcer sur l’Entente finale signée entre Makivik (la société responsable des négociations pour les Inuit), le gouvernement du Québec et celui du Canada à propos de l’instauration d’une forme inédite de gouvernement régional au Québec, qui conférera aux Inuit du Nunavik un statut unique au pays, voire même au monde !

L’Entente finale prévoit, dans un premier temps, la fusion des trois institutions créées par la Convention de la Baie James et du Nord Québécois (CBJNQ), soit la commission scolaire Kativik, la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik ainsi que l’Administration régionale Kativik (affaires municipales) sous une seule organisation, à savoir le Gouvernement régional du Nunavik (GRN). Ce gouvernement serait constitué d’une Assemblée comprenant 14 représentants (un par communauté) ainsi qu’un représentant de la Nation Naskapi. Il y aurait aussi un conseil exécutif composé d’un leader et de quatre responsables élus (Affaires locales et régionales, Finances, Santé et services sociaux et Éducation). Le but de ce gouvernement sera de faciliter la prise de décision et de la rendre plus efficace qu’elle ne l’est actuellement. Puis, dans un deuxième temps, une Entente supplémentaire sera négociée, qui pourrait donner, enfin, de nouveaux pouvoirs aux Inuit du Nord du Québec.

Dans votre for intérieur, vous vous dites sans doute « bravo », « fort bien », « à la bonne heure », « diantre que c’est une bonne nouvelle », ou autre chose du genre. Mais vous voulez mieux comprendre, avoir une perspective plus vaste sur la patente. Je vais donc tenter, au meilleur de mes connaissances, de faire un Jacques Languirand de moi-même et de vous communiquer quelques informations quant au long chemin parcouru par les Inuit du Nunavik, depuis 40 ans, pour accéder à une plus grande autonomie politique.

J’ai appris qu’il y aurait un référendum grâce à un dépliant qui traînait par terre à la Coop et qui expliquait les étapes à venir et la base du futur gouvernement. Comme quoi il est toujours bon de regarder où on met les pieds (d’ailleurs, il m’arrive, de loin en loin, pas ici mais à Montréal, de trouver de l’argent par terre, des 5$, même des 10 piastres, alors tenez-vous-le pour dit, et ouvrez l’œil). Le hasard faisant bien les choses, j’étais justement en train de lire un ouvrage intitulé Géopolitique d’une ambition inuite. Le Québec face à son destin nordique qui traitait de cette volonté d’autonomie des Nunavimmiut (les habitants du Nunavik). Ce livre, écrit par Éric Canobbio, je le dis en passant, est publié chez Septentrion, un excellent éditeur, comme vous le savez, qui publie également celui en train d’écrire ces lignes…

Bon, allez, un peu de sérieux. Revenons dans le temps, ça nous fera du bien de constater le chemin parcouru par les Inuit depuis les années 50. Je m’inspire donc largement de l’ouvrage mentionné ci-devant dans les paragraphes ci-dessus. Mais évidemment, j’assume tout à fait toutes les imprécisions qui pourraient s’être glissées dans mon texte, car je suis loin d’être un expert en la matière !

Il faut attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale pour que le gouvernement fédéral commence à dispenser des services éducatifs et de santé aux Inuit du nord du pays. La Cour Suprême avait en effet statué, en 1939, que le gouvernement fédéral était responsable du bien-être des Inuit. En 1949, les premiers services de santé sont mis en place au Nouveau-Québec, ainsi qu’on appelait à l’époque le Nunavik (qui devient le nom officiel en 1986). L’année suivante, les premières écoles fédérales ouvrent leurs portes. La thèse la plus populaire, à l’époque, dans les officines fédérales, propose carrément l’assimilation des Inuit grâce à l’éducation, l’anglicisation et l’internat, à l’extérieur des villages. C’est aussi l’époque de la Guerre froide, l’Arctique devenant un enjeu géostratégique dans la lutte entre le capitalisme et le communisme. Pour assurer sa souveraineté sur le Haut-Arctique, le gouvernement fédéral enverra des familles inuites du Nouveau-Québec, principalement d’Inukjuak, mais aussi certaines de Kuujjuaq, à des milliers de kilomètres au Nord de leurs villages. Je vous épargne les détails, mais ce fut un épisode très peu glorieux de l’histoire canadienne. On a menti aux familles, on les a séparées sur des îles différentes, on a omis de leur dire que s’ils voulaient rentrer elles devaient payer leur voyage de retour, on les a laissé crever de faim et de froid sur des terres inhospitalières qui ne ressemblaient à rien à l’environnement qui étaient le leur plus au sud. Le gouvernement fédéral s’est d’ailleurs officiellement excusé auprès des Inuit et des familles concernées, en août 2010.

http://www.cyberpresse.ca/actualites/quebec-canada/politique-canadienne/201008/18/01-4307667-inuits-delocalises-dans-larctique-ottawa-sexcuse.php

Un documentaire de l’ONF, Martha of the North, raconte d’ailleurs cette triste histoire : http://www.onf-nfb.gc.ca/eng/collection/film/?id=56486

Le gouvernement du Québec n’affichera sa volonté de reprendre d’Ottawa le contrôle sur sa région septentrionale qu’à partir du milieu des années 50. En 1963, la Délégation générale du Nouveau-Québec est créée, laquelle vise à assurer une présence québécoise sur le territoire du Nouveau-Québec, à dispenser des services et à encourager la survivance culturelle et linguistique, enfin à négocier le retrait du fédéral du champ de cette compétence provinciale. En 1964, la Délégation créa un système parallèle d’éducation en français, pour faire compétition à celui en anglais offert par le fédéral, et à partir de 1970 la Commission scolaire du Nouveau-Québec supervisera la construction d’une école provinciale et francophone dans chaque village. D’ailleurs, c’est dans cette ancienne école que nous habitons, Marie et moi !

Au début des années 1970, le gouvernement de Robert Bourassa se lance dans l’aventure de la Baie-James, en faisant peu de cas du fait que le mégaprojet se fera sur des territoires revendiqués par les Cris. Ceux-ci s’opposeront vertement au projet du Complexe La Grande, tout comme les Inuit. À ma connaissance, les centrales hydroélectriques ne touchaient pas le territoire inuit, plus au nord, mais ces derniers s’engageront néanmoins, au côté des Cris, dans des négociations qui mèneront, en 1975, à la signature de la Convention de la Baie James et du Nord Québécois (CBJNQ). Celle-ci, à l’époque, représente un précédent important en matière de droits consentis aux autochtones, même s’ils sont somme toute modestes.

La CBJNQ réorganise le territoire nordique québécois en deux administrations régionales, fondées sur une base ethnique, l’une sur le territoire de la Baie-James où vivent les Cris (du 49e au 55e parallèle) et l’autre en territoire inuit (au nord du 55e). Je n’entrerai pas dans les détails de la Convention, puisque je n’ai pas lu ces 700 pages qui, vous vous en doutez, sont d’une grande complexité. Disons simplement que le gouvernement québécois, tout en ayant concédé, en partie seulement, un minimum de terres aux Inuit (environ 1% des terres, soit des terres municipales et d’autres autour des communautés), demeurait pleinement propriétaire du sous-sol de cette immense territoire de 850 000 km², dont le potentiel hydroélectrique et minier est important. Québec affichait aussi la volonté de préserver les modes de vie traditionnels des Inuit en leur octroyant des territoires de chasse et de pêche exclusifs, et le gouvernement reconnaissait par ailleurs le droit des Inuit à l’enseignement de leur langue et de leur culture, en plus de vouloir en faire des partenaires et des interlocuteurs en matière de protection de l’environnement. Le gouvernement québécois, par cette entente, confirmait le déclin du fédéral sur son territoire nordique, tout en assumant l’entière responsabilité d’améliorer les conditions de vie des Inuit, dont il devenait (et est toujours) le principal bailleur de fonds. À travers les diverses institutions qui furent créées, les Inuit purent également participer à la gestion de leur communauté, au niveau municipal et régional. Enfin, en compensation pour les territoires immenses que les Inuit cédaient au gouvernement, ils obtenaient une soixantaine de millions de dollars. Le gouvernement québécois, grâce à cette Convention, considérait qu’il avait réglé, une fois pour toutes, la question des revendications inuites, et que désormais le développement du potentiel du Grand Nord s’ouvrait devant lui. Or, les Inuit ne voyaient pas les choses du même œil, la CBJNQ étant pour leurs élites le premier pas d’une marche, longue, ardue et encore inachevée, vers une plus grande autonomie politique.

Fait intéressant à noter pour la suite des choses, c’est à cette époque que la Société Makivik, le holding financier responsable de verser les indemnités financières, de les faire fructifier et de stimuler le développement régional, voit le jour. Doté de moyens financiers importants (il n’y a même pas 10 000 Inuits au nord du Québec à ce moment), Makivik devient rapidement la voix officielle des Inuit et de leurs revendications, une sorte de gouvernement fantôme. Dès le départ, Makivik crée une compagnie aérienne, Air Inuit, met sur pied une société de construction, démarre une flotte de pêche, se lance dans divers projets de restauration et d’hôtellerie. Souvent, les infrastructures font défaut (aéroport, port), alors on se met à les construire après coup. Cette société est donc en mesure d’élaborer et d’amorcer une stratégie de développement industriel sur la région, et elle devient le plus puissant holding du Grand Nord Canadien. Grâce à ses revenus, elle a aussi les moyens de financer ses actions politiques. Bref, on est loin de l’image du chasseur inuit… Désolé, Jean-Jacques (Rousseau).

En 1979, René Lévesque met officiellement en marche les turbines de LG-2, et l’année suivante, il perd le premier référendum. S’ensuivra, en 1982, le rapatriement de la Constitution canadienne, que le Québec n’a jamais signé. Les autochtones du pays profiteront de ce rapatriement pour faire avancer leurs revendications territoriales et autonomistes, en disant craindre que le gouvernement du Canada ne reconnaisse pas les traités qu’ils ont signés avec la Couronne britannique… Pour les autochtones, il est clair que l’amélioration de leurs conditions de vie passe par leur capacité à s’autodéterminer. À partir de 1983 et jusqu’en 1992, d’interminables négociations constitutionnelles auront lieu au pays, dans le but de rénover la fédération (Meech, Charlottetown). Les autochtones y verront une occasion de faire reconnaître leurs droits et le principe d’autonomie pour leurs peuples dans une future Constitution (ou amendement constitutionnel, je ne sais trop) qui ne verra jamais le jour.

En 1983, René Lévesque reprendra les négociations avec les Inuit et il se montrera ouvert à la question de l’autonomie gouvernementale. En effet, et c’est là l’un des aspects les plus intéressants du livre de Canobbio, un gouvernement nationaliste devait régler « la question autochtone qui mettait directement en jeu l’aménagement du territoire et l’exploitation des ressources naturelles, en d’autres termes qui touchait à la souveraineté du pays. » (p. 138) C’est ainsi presque toujours les gouvernements péquistes qui, pour assurer l’intégrité territoriale d’un futur Québec indépendant et pour montrer que le nationalisme québécois était soucieux de reconnaître ses propres minorités, firent avancer le plus la cause de l’autonomie des Inuit… Remarquons cependant que l’autonomie, pour Québec, demeure une notion vague et limitée, et que les pouvoirs qu’on songe à conférer aux Inuit demeurent faibles. Toujours est-il qu’en 1985, l’Assemblée nationale reconnaît tout de même le droit à l’autodétermination des autochtones.

À ce stade, ma conscience me chuchote à l’oreille (oui oui) que vous êtes peut-être en train de vous dire, comme mes élèves du secondaire : « boring »… Mais qu’à cela ne tienne, tel un professeur de philosophie au cégep je poursuivrai mon exposé, envers et contre tous… (Mais vous avez le droit de bailler, je ne vous en tiens pas rigueur).

Vous me pardonnerez tout de même de sauter quelques années pour en arriver à 1994, année où il y a du référendum dans l’air, comme dirait Martine St-Clair. Les Inuit du Québec, durant ces années, se feront les ardents défenseurs du fédéralisme canadien, et ils exprimeront clairement leur volonté de demeurer au sein du Canada. Cela forcera Québec à renforcer ses liens avec « son » Nord, ainsi qu’avec les principaux groupes autochtones sur son territoire. Pour le gouvernement souverainiste, qui désire s’assurer, comme l’avouera Jacques Parizeau, que les frontières du futur État québécois ne seront pas contestées, conscient qu’il s’agit là d’une condition importante de la reconnaissance internationale d’un État souverain, le fait d’accorder plus d’autonomie au Nunavik et aux Cris de la Baie-James constitue un risque, de quelque manière qu’on envisage la question. En effet, « offrir une autonomie régionale accrue aux régions cries et inuites était prendre le risque de favoriser leur émancipation, particulièrement dans l’hypothèse du renforcement d’un projet menant à une souveraineté québécoise. Freiner ce processus, qui par ailleurs était officiellement en marche, particulièrement au Nunavik, c’était pour Québec accroître le potentiel de frustration autochtone et alimenter le sentiment de non-appartenance à une destinée politique commune. » (p. 177). Inutile de dire que si un troisième référendum sur la souveraineté avait lieu, cet enjeu resurgirait, car les Inuit sont toujours attachés au Canada, notamment parce que d’autres Inuit, auxquels ils se sentent liés, y vivent, et que dans l’éventualité d’une séparation ils craignent que les liens qu’ils entretiennent avec eux s’amenuisent.

Si vous regardez une carte du Québec, vous verrez que le Nunavik et la région de la Baie-James forment la moitié du territoire québécois. Imaginez si ces régions voulaient demeurer au sein du Canada alors que le Québec se séparait… Nous sommes certes dans un scénario de politique fiction, mais en 1995, c’est bel et bien ce qui serait arrivé. Remarquez que ça ne fera que 100 ans, en 2012, que toute cette région fait partie de la province. Avant, c’était des terres appartenant au fédéral, qui les avait rachetées de la Compagnie de la Baie d’Hudson. Certes, l’hypothèse de sécession autochtone ne possédait pas de fondement juridique depuis 1975, mais cela n’empêchera pas Québec de vouloir régler la question, sans succès, avant le référendum, comme en font foi les blitz des négociations du gouvernement avec les Inuit, les Cris, les Attikameks et les Innus. Toutes ces communautés autochtones organiseront d’ailleurs leur propre référendum quelques jours avant le référendum provincial. Je vous laisse deviner le résultat de ces consultations…

Les Inuit se serviront donc de l’occasion que leur procure le référendum pour faire avancer leurs revendications. En février 1995, un autre événement digne de mention se produira aussi au Nunavik. Le géant minier Falconbridge signera alors directement avec les Inuit une entente pour exploiter une mine de nickel sur le territoire, alors que juridiquement le sous-sol appartient au gouvernement du Québec ! Les conditions négociées sont avantageuses pour les Inuit : priorité d’embauche, formation professionnelle, priorité de contrats aux entreprises inuites, et compensations monétaires importantes. Québec fut pris au piège par cette entente car même si elle entrait en contradiction avec la CBJNQ, il était difficile de la remettre en question sans paraître contre le développement du Nunavik et son autonomisation, surtout en cette période référendaire…

Ce pied-de-nez au gouvernement québécois prouvait que les leaders inuit étaient maintenant des interlocuteurs crédibles du développement régional, malgré le fait que la région n’a pas de réelle autonomie politique. Par contre, en signant l’entente de la mine Raglan, les leaders inuit rompaient avec l’argumentaire qui avait fondé jusqu’alors leurs revendications, soit la préservation de leurs modes de vie traditionnels et la défense de l’environnement nordique. Désormais, il s’agira de développer le Nunavik pour créer des emplois pour la population en majorité composée de jeunes de moins de vingt ans, en exploitant ses riches ressources naturelles et, éventuellement, hydroélectriques.

Après le référendum de 1995, la priorité du PQ sera d’améliorer les conditions sociales et économiques des Inuit, ces questions étant plus faciles à régler que celle de l’autonomie gouvernementale. D’ailleurs, tout le monde s’entendait pour dire que la situation des autochtones au pays était indigne d’une démocratie. Le taux de chômage élevé, l’abandon scolaire, la faiblesse chronique de la formation professionnelle, la piètre santé des populations, la violence faite aux femmes, la maltraitance des enfants, les taux de suicide élevés, sont tous des éléments préoccupants, et ils le sont toujours aujourd’hui. Ce pragmatisme du gouvernement Bouchard mena à la signature de plusieurs ententes avec les autochtones du Québec, et avec les Inuit au début des années 2000.

À cette époque, deux négociations aboutissent à des gains importants pour les Inuit. En 2002, l’entente Sanarrutik est signée, laquelle confirme la volonté des Inuit de collaborer, de concert avec Québec, au développement économique du Nunavik, et d’en partager les bénéfices. Les élites inuit acceptent ainsi résolument de voir leur territoire davantage exploiter, notamment au plan hydroélectrique, minier, et aussi en matière de tourisme. La deuxième entente (Sivunirmut), conclue en 2004, porte sur le financement de la région, qui recevra maintenant une enveloppe globale plutôt que des fonds provenant de plusieurs ministères, ce qui donne aux leaders du Nunavik un plus grand pouvoir sur l’orientation de diverses politiques sanitaires, éducatives, culturelles, etc., dans la région. Il ne reste plus, maintenant, qu’à régler la question de l’autonomie politique en bonne et due forme, et c’est ce que l’Entente finale, et éventuellement l’Entente supplémentaire, dont j’ai parlé au début de ce trop long billet, essaieront de faire.

Voilà donc où nous en sommes, en 2011. Depuis quarante ans, les Inuit du Nunavik ont parcouru un bon bout de chemin sur la voie d’une plus grande autonomie politique, qui vient de pair avec une plus grande responsabilisation, et il est à souhaiter que l’interminable processus de négociations aboutisse à une entente satisfaisante dans les années à venir. Je trouvais d’ailleurs intéressant de m’attarder aussi longuement sur cette évolution politique parce que je trouve qu’elle nous permet de nous faire une image des Inuit qui rompt avec la tendance que nous avons souvent à les voir comme des victimes ou des acteurs passifs, dont les existences sont entièrement dirigées et déterminées de l’extérieur (ce qui reste néanmoins en partie vrai, autonomie ou pas, puisque la région continue de faire partie du Québec et du Canada, et que le gouvernement provincial est responsable de 80 % environ du budget du Nunavik, le reste étant assuré par Ottawa). Pour ma part, je crois que l’instauration d’une véritable autonomie régionale pour le Nunavik ne peut qu’être une bonne chose pour les Inuit, qui reprendront enfin un plus grand contrôle sur leurs vies, malgré les limites des pouvoirs qui leur seront éventuellement octroyés. Les défis à relever sont nombreux, mais devant l’échec des politiques gouvernementales depuis 60 ans, je vois mal comment on pourrait s’opposer à une telle prise en charge locale et régionale, même si on peut craindre une période de transition difficile ou des abus.

Parmi les revendications des Inuit, on retrouve, notamment, celle d’obtenir des pouvoirs substantiels en matière d’éducation, de santé, d’environnement, l’instauration d’une cour de justice, le droit de prélever certains impôts sur le territoire et un droit de véto sur l’exploitation des ressources sur le territoire (pour plus de détails, voir http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/R2-233-2001-1F.pdf). Ce n’est pas rien ! Et bien peu de groupes autochtones, de par le monde, peuvent prétendre ou espérer autant d’autonomie et de pouvoirs. La situation géographique et politique particulière des Inuit du Nunavik explique en bonne partie le succès de leur entreprise, malgré sa lenteur. Il est à souhaiter que leur détermination puisse servir d’exemples à d’autres communautés, au Canada et ailleurs, et que les gouvernements fédéral et québécois acquiescent enfin à leurs demandes légitimes. Les Inuit en ont bien besoin.